Nieuws

Wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet naar Tweede Kamer

Dit wetsvoorstel regelt de integratie in de Omgevingswet van een aantal instrumenten van grondbeleid, te weten voorkeursrecht, onteigening, landinrichting en kavelruil in het landelijk gebied. De Wet voorkeursrecht gemeenten, de Onteigeningswet en de Wet inrichting landelijk gebied worden met dit wetsvoorstel geïntegreerd in de Omgevingswet.

Op 1 februari 2019 is bij de Tweede Kamer ingediend het wetsvoorstel Wijziging van de Omgevingswet en enkele andere wetten vanwege opname in de Omgevingswet van regels over het vestigen van een voorkeursrecht, regels over onteigening, bijzondere regels voor het inrichten van gebieden en, met het oog op verschillende typen gebiedsontwikkelingen, een verdere aanpassing van de regels over kostenverhaal (Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet).

Met dit wetsvoorstel wordt een nieuwe, belangrijke stap gezet in de stelselherziening van het omgevingsrecht. Deze stelselherziening is begonnen met de totstandkoming van de Omgevingswet. Het wetsvoorstel regelt de integratie in de Omgevingswet van een aantal instrumenten van grondbeleid, te weten voorkeursrecht, onteigening, landinrichting en kavelruil in het landelijk gebied. Deze zijn nu geregeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten, de Onteigeningswet en de Wet inrichting landelijk gebied. Daarnaast maakt het toepassing van de privaatrechtelijke faciliteit van kavelruil ook mogelijk in het stedelijk gebied. Ook bevat het wetsvoorstel een verdere aanpassing van de regeling voor grondexploitatie in de Omgevingswet tot een regeling voor kostenverhaal die ook toepasbaar is bij organische gebiedsontwikkeling.

De Omgevingswet is primair gericht op (het ontwikkelen van beleid voor) gebiedsgericht beheer en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Voor dit deel van het omgevingsrecht zijn de zogenoemde kerninstrumenten ontwikkeld. Het omgevingsrecht omvat meer instrumenten dan deze en een deel daarvan maakt nog geen deel uit van de Omgevingswet. Dit betreft onder andere de wettelijke instrumenten van het grondbeleid die het voor de overheid mogelijk maken om in meer of mindere mate in te grijpen op de rechtspositie van eigenaren van onroerende zaken en in samenhang daarmee ook op de rechtspositie van zakelijk of persoonlijk gerechtigden. Hiertoe behoren allereerst de huidige mogelijkheid om een exploitatieplan vast te stellen of over de grondexploitatie afspraken met marktpartijen te maken, en de mogelijkheid om gedoogplichten op te leggen. Deze instrumenten zijn al opgenomen in de Omgevingswet, waarbij het exploitatieplan uit de Wet op de ruimtelijke ordening is vervangen door exploitatieregels in het omgevingsplan. Het juridische instrumentarium van het grondbeleid maakt onlosmakelijk deel uit van het omgevingsrecht.

Tot de instrumenten die ingrijpen op de eigendom van burgers en bedrijven horen verder:
- de mogelijkheden voor gemeentebesturen, provinciebesturen en het Rijk op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten om onroerende zaken met een niet-agrarische bestemming aan te wijzen, waardoor de eigenaar die onroerende zaken niet eerder mag vervreemden dan nadat de gemeente, de provincie of de Staat in de gelegenheid is gesteld die onroerende zaak te verkrijgen,
- de mogelijkheden voor provinciebesturen op grond van de Wet inrichting landelijk gebied om voor de verbetering van de inrichting van het landelijk gebied eigendoms- en andere rechten op onroerende zaken te herverdelen en beheertaken (van overheden) toe te delen;
- de mogelijkheden voor gemeenten, waterschappen, provincies en de Staat op grond van de Onteigeningswet om in gevallen van uiterste noodzaak eigendomsrechten te verwerven tegen de wil van eigenaren in.

Voor de verwezenlijking van het beleid voor de fysieke leefomgeving kan het noodzakelijk zijn dat de overheid ingrijpt op eigendomsrechten en op zakelijke en persoonlijke rechten op onroerende zaken. Vooral wanneer de overheid gebiedsontwikkeling indringend wil sturen, kan zij zich niet beperken tot het vaststellen van omgevingsplannen en projectbesluiten en het verlenen van omgevingsvergunningen. Deze besluiten geven weliswaar het kader waarbinnen de overheid een gebied zou willen (laten) ontwikkelen en wat daarbij wel en niet is toegestaan, maar zij zorgen niet altijd voor de verwezenlijking hiervan. Daarvoor kan de overheid, handelend als rechtspersoon, proberen overeenstemming te bereiken met private partijen over het gebruik of de verwerving van de benodigde onroerende zaken. Wanneer daarmee niet het gewenste resultaat kan worden bereikt, heeft de overheid aanvullende publiekrechtelijke instrumenten nodig, die ervoor zorgen dat degene die tot verwezenlijking wil overgaan, ook in de privaatrechtelijke eigendomspositie komt om de daadwerkelijke verwezenlijking ter hand te nemen. Dit wetsvoorstel voorziet daarin en draagt zo bij aan de effectuering van de instrumenten uit de Omgevingswet waarin het integrale beleid voor de fysieke leefomgeving wordt uiteengezet en verankerd, vooral de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Op het onteigeningsinstrument wordt hieronder nader ingegaan.

Onteigening
Samen met de invoering van de kavelruilfaciliteit voor het stedelijk gebied en de aanpassing van de grondexploitatie-regeling tot een regeling voor kostenverhaal draagt deze aanvulling van de Omgevingswet ertoe bij dat de Omgevingswet een integraal instrumentarium biedt voor beheer en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Voor de regels over dit onderwerp zijn enkele hoofdstukken gereserveerd in de Omgevingswet (hoofdstuk 9 en hoofdstuk 11). De Omgevingswet bevat al regels over de aanverwante onderwerpen. De regels voor onteigening zullen als hoofdstuk 11 onderdeel worden van de Omgevingswet. De regels voor de schadeloosstelling worden in hoofdstuk 15 van de Omgevingswet opgenomen (zowel wat betreft de procedures als wat betreft de hoogte van de schadeloosstelling). Hoofdstuk 16 van de Omgevingswet wordt aangevuld met procedurele bepalingen over de onteigeningsbeschikking (totstandkomingsprocedures, beslistermijn, inwerkingtreding, bekrachtiging en hoger beroep). Tot slot is in hoofdstuk 4 van dit wetsvoorstel het overgangsrecht voor onteigeningen op grond van de Onteigeningswet opgenomen.

De aspecten van onteigening die te maken hebben met de publiekrechtelijke bevoegdheid (algemeen belang, noodzaak en urgentie) vormen het onderwerp van de onteigeningsprocedure. In deze bestuursrechtelijke procedure wordt de onteigeningsbeschikking gegeven én getoetst, waarbij zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de procedures die in het omgevingsrecht gangbaar zijn. De aspecten die te maken hebben met de vergoeding van de schade die het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening (schadeloosstelling en bijkomend aanbod) vormen het onderwerp van de schadeloosstellingsprocedure.

In de voorgestelde regeling wordt niet langer een onderscheid gemaakt naar verschillende onteigeningstitels, zoals voor waterkeringen, infrastructuur, rivierverruiming of de winning van oppervlaktedelfstoffen. Er komt één uniforme procedure, ongeacht het doel waarvoor de onteigening noodzakelijk is en ongeacht het bevoegd gezag dat tot de onteigening wil besluiten. In alle gevallen moet het algemeen belang waarvoor onteigend wordt (onteigeningsbelang) in de voorgestelde regeling worden onderbouwd aan de hand van de functies die een locatie volgens de regels van een omgevingsplan vervult.

Gemeenteraden, algemeen besturen van waterschappen, provinciale staten en de verantwoordelijke ministers krijgen in de Omgevingswet zelf de bevoegdheid om te besluiten tot onteigening. Het bestuursorgaan dat in het algemeen belang tot onteigening wil overgaan, hoeft in de nieuwe regeling niet de Kroon te verzoeken om de onroerende zaken bij koninklijk besluit aan te wijzen.

In deze voorgestelde regeling blijft het uiteraard onverminderd noodzakelijk dat voordat een onteigeningsprocedure kan worden gestart, een redelijke poging tot minnelijke verwerving van de onroerende zaak moet worden ondernomen. Dat betekent dat voordat de onteigeningsbeschikking kan worden gegeven, de rechtspersoon die als gevolg van de onteigening de onroerende zaak zal verkrijgen (de onteigenaar) in ieder geval na voorafgaand overleg, een schriftelijk aanbod moet hebben uitgebracht waarbij een redelijke reactietermijn in acht moet worden genomen. Pas nadat duidelijk is geworden dat minnelijke overeenstemming over de verwerving van de onroerende zaak niet of niet tijdig zal worden bereikt, kan tot onteigening worden overgegaan.

Met de voorgestelde regeling wordt een scherper onderscheid aangebracht tussen enerzijds het publiekrechtelijke spoor waarin een onteigeningsbeschikking tot stand komt en anderzijds het civielrechtelijke spoor waarin de schadeloosstelling wordt vastgesteld.

De voorgestelde regeling voor onteigening kent een onteigeningsprocedure, een schadeloosstellingsprocedure en een regeling voor de eigendomsovergang. De aspecten van de onteigening die te maken hebben met de publiekrechtelijke bevoegdheid (algemeen belang, noodzaak en urgentie) vormen het onderwerp van de onteigeningsprocedure. De aspecten die te maken hebben met de vergoeding van de schade die het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening (schadeloosstelling en bijkomend aanbod) vormen het onderwerp van de schadeloosstellingsprocedure. De eigendomsovergang komt tot stand door de inschrijving van de onteigeningsakte door een notaris in de openbare registers.

Onteigeningsprocedure
In de onteigeningsprocedure staan het algemeen belang dat met de onteigening wordt gediend (onteigeningsbelang), de noodzaak en urgentie van de onteigening centraal. De onroerende zaken die de onteigenaar door onteigening wenst te verwerven, worden aangewezen bij beschikking. Bij deze onteigeningsbeschikking worden de (juridische) gronden vermeld waarop de beschikking rust. Ook wordt een motivering gegeven van het algemeen belang, de noodzaak en de urgentie van de onteigening.

De gemeenteraad, het algemeen bestuur van het waterschap, provinciale staten en de verantwoordelijke ministers krijgen in de voorgestelde regeling de bevoegdheid om tot onteigening te besluiten. Voor andere rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid waaraan de verwezenlijking van de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer is toegestaan, geldt dat zij het bestuursorgaan kunnen verzoeken een besluit over de onteigening te nemen. Op de voorbereiding van de onteigeningsbeschikking is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing (afdeling 3.4 Awb). Belanghebbenden kunnen hun zienswijze over een ontwerp van de onteigeningsbeschikking bij het bestuursorgaan naar voren brengen.

Nadat de onteigeningsbeschikking bekend is gemaakt aan de belanghebbenden, moet het bestuursorgaan de bestuursrechter verzoeken de beschikking te bekrachtigen. Belanghebbenden kunnen bij de rechtbank hun bedenkingen tegen de onteigeningsbeschikking kenbaar maken, ook als zij in de voorbereidingsprocedure geen zienswijze naar voren hebben gebracht. Op basis van deze bedenkingen en een wettelijk vastgelegde basistoets die in alle gevallen moet worden uitgevoerd, beoordeelt de rechtbank of de onteigeningsbeschikking bekrachtigd kan worden. Tegen de uitspraak van de rechtbank staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De voorgestelde regeling legt, zoals gezegd, de bevoegdheid om te besluiten over onteigening neer bij het bestuursorgaan zelf (gemeenteraad, algemeen bestuur van het waterschap, provinciale staten en de verantwoordelijke Minister) en niet langer bij de Kroon.

De motivering van de onteigeningsbeschikking, die volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tot stand zal komen, berust op de huidige criteria van algemeen belang, noodzaak en urgentie, die wettelijk worden vastgelegd. Bij elke onteigening zal vervolgens de bestuursrechter betrokken zijn. In de voorgestelde regeling moet het bestuursorgaan in alle gevallen aan de bestuursrechter verzoeken of deze de onteigeningsbeschikking wil bekrachtigen. Deze bekrachtigingsprocedure omvat zowel de mogelijkheid om bedenkingen aan te voeren tegen de onteigeningsbeschikking als een zelfstandige toets van deze beschikking door de bestuursrechter aan algemeen belang, noodzaak en urgentie.

Tegen deze bekrachtigingsuitspraak van de rechtbank staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De keuze voor beroep in twee instanties is in lijn met de hoofdregel van de Awb dat rechtsbescherming in twee instanties plaats heeft. 

Ook blijft de schadeloosstellingsprocedure bij de burgerlijke rechter. Verder  heeft de notaris de wettelijke taak krijgt om de onteigeningsakte op te maken.

Schadeloosstellingsprocedure
De taak om de schadeloosstelling vast te stellen blijft voorbehouden aan de burgerlijke rechter. Deze rechter is de geëigende rechter om te waarborgen dat de schadeloosstelling die aan de rechthebbenden op de onroerende zaak behoort toe te komen, een volledige vergoeding vormt voor alle schade die het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de eigendomsontneming.

Als minnelijke overeenstemming over de prijs van de onroerende zaak uitblijft, zal de onteigenaar de rechter verzoeken de schadeloosstelling vast te stellen. Ongewijzigd blijft dat in de procedure tot vaststelling van de schadeloosstelling, deskundigen worden benoemd met de opdracht een begroting van de schadeloosstelling op te stellen. De taak van de burgerlijke rechter beperkt zich tot het vaststellen van de schadeloosstelling. De rechtbank stelt de schadeloosstelling definitief vast bij beschikking, waartegen beroep in cassatie openstaat bij de Hoge Raad

Eigendomsovergang
De eigendomsovergang komt tot stand door de inschrijving van de onteigeningsakte in de openbare registers. De eigendom van de onroerende zaak die door het bevoegd gezag bij de onteigeningsbeschikking is aangewezen, gaat over van de onteigende naar de onteigenaar door inschrijving van een onteigeningsakte in de openbare registers. Op verzoek van de onteigenaar wordt deze akte opgemaakt door een notaris. De onteigeningsakte kan worden opgemaakt als aan drie voorwaarden is voldaan. De eerste voorwaarde is dat de onteigeningsbeschikking onherroepelijk is geworden waarmee onherroepelijk is beslist over het algemeen belang, de noodzaak en de urgentie die aan de onteigening zijn verbonden. De tweede voorwaarde is dat het omgevingsplan, de omgevingsvergunning of het projectbesluit dat als grondslag voor het onteigeningsbelang dient, onherroepelijk moet zijn geworden. De derde voorwaarde is dat de door de rechtbank vastgestelde voorlopige schadeloosstelling moet zijn betaald of zijn geconsigneerd in de gevallen waarin de rechtbank dat heeft bepaald. Door de inschrijving van de onteigeningsakte in de openbare registers verkrijgt de onteigenaar de eigendom van de onroerende zaak, vrij van alle rechten die met betrekking tot deze zaak bestaan.

Bron: 
Zie ook: 
Categorieën: 
Dossiers: